开发市域铁路上盖，为城市带来更多想象空间

近日，位于上海虹桥商务区的申昆路停车场及上盖综合开发项目正式开工。这里将建起国内首例置于地下的市域动车组停车场，同时，多座高楼将在加了“盖子”的停车场上平地而起，形成集交通、商业、办公等于一体的城市空间。

作为列车列检、维修、保养的场所，传统的轨道交通停车场功能单一，属于工业厂房范畴，与城市周边居住生活设施缺乏过渡衔接，割裂了合理的城市功能布局，在寸土寸金的上海，这是对土地资源的低效利用。

近年来，国内不少城市遵循TOD（transitoriented development）理念开展轨道交通上盖项目，即以公共交通为导向，在公交、轨交站点等周边，结合商办、居住等业态进行综合开发，打造城市中的一座微城。作为最早进行相关探索的城市之一，上海的地铁上盖开发已发展到3.0阶段，市域铁路上盖开发也已起步。在打造城际线、市区线、局域线“三个1000公里”轨道交通网络的背景下，这一模式将为上海城市发展带来多大想象空间？

全国首例，在摸索中前行

接到申昆路停车场及上盖综合开发项目时，中铁上海设计院城建院副总建筑师袁铭的心中有些打鼓：“这是国内首个市域铁路地下停车场TOD综合开发项目，设计与建设都没有先例可循。”

项目地处上海虹桥国际开放枢纽“南大门”申昆路片区核心地带，北面紧邻虹桥交通枢纽，西面毗邻已建成的华翔绿地，居于在建市域铁路机场联络线和嘉闵线的交叉节点，总建筑面积超18万平方米。根据规划，地下停车场将满足机场联络线和嘉闵线存车洗车以及正线综合维修功能，地下占地约12.5万平方米，建筑面积约11.2万平方米。“停车场建在地下，有助于激发地上空间价值最大化，避免大规模占地打断主要交通脉络。”袁铭说。上盖区核心地块建筑面积约6.5万平方米，吸纳嘉闵线规划站点的辐射作用，融合华翔绿地的生态景观资源，从“大虹桥商务典范、南片区活力引擎”的定位出发，聚焦国际化商务交流功能，规划商务办公、公交枢纽、停车场配套综合楼等。其中，公交枢纽包含2条中运量线路和5条常规公交线路。

在地铁车辆基地上方加“盖子”建商业综合体并不少见，上海已有万象城、天空之城等探索。不过，市域铁路在国内属于新生事物，不少人对这一概念颇感陌生，建设者们也是在摸索中前行。

“市域铁路采用国铁制式列车，设计时速和站间距介于地铁和高铁之间。采用公交化运营模式，简单来说，可以理解为‘地下高铁’。”业内人士介绍，目前，上海仅有一条由老国铁改建而来的市域铁路——金山铁路，完全新建的线路则是在建中的机场联络线与嘉闵线。主要难点在于盖下，也就是地下空间的开发。由于现行轨道交通技术规范与标准更多地适用于地铁，对于国内首例置于地下的市域动车组停车场来说，只能作为参考。以消防为例，申昆路停车场设在地下，存在库房火灾危险性类别、防火分区、疏散距离、排烟与灭火救援等技术难点。中铁上海设计院联合同济大学防灾救灾研究中心成立科研攻关团队，首次创新性提出“类隧道”排烟等消防排烟强化措施，在后续的设计中采用科研成果中的新工艺、新方法，申请特殊消防设计论证，并一次性通过了住建委组织的审查。

“面对市域铁路这一新课题，上海相关各方一直在进行合作探索。”袁铭告诉记者，今年1月，上海市域铁路团体标准规范发布，涉及勘察设计、施工技术、质量验收、BIM技术等领域，是我国第一套涉及地方市域铁路建设全过程的标准，内容广泛、覆盖面大、涉及专业多，为上海市域铁路的科学化和标准化建设提供支持。“接下来，我们将进一步编制出台市域铁路建设相关规范，本次上盖综合开发项目将为它的制定提供经验与依据。”

现实难题，倒逼制度创新

曾经的吴中路沿线，有三样东西很有名：一是汽车4S店，二是大型家居城，三是沙发窗帘零售。“那时周边缺少逛吃玩乐一体的大型商场，我们就会跨区跑到古北或徐家汇购物消费。”市民张先生说。

2017年，吴中路停车场上盖开发项目——上海万象城开业。这是上海首个商业运营的地铁停车场上盖综合体项目，包括24万平方米万象城购物中心、14万平方米超A级写字楼，以及3万平方米国际轻奢时尚酒店。采用多首层设计，分别连接地铁、吴中路地面、星空广场及写字楼区域，使不同区域与通过不同交通方式抵达的客流融合。随着万象城开业，周边生态逐渐转变，人气聚拢过来，甚至情况还出现逆转，其他区域的市民也慕名而来。爱琴海、万科七宝等商业体随之而起，城市空间明显优化，区域经济“活”了起来。

如果说申昆路项目站在了市域铁路上盖建设的起点，那么包括万象城在内的上海地铁停车场上盖项目已蹚出了一条路子，实现了从1.0到3.0的发展转变。而申昆路项目上盖商业综合体进展较为顺利，也有赖于地铁上盖建设时多个层面的制度创新与积累。

“在当时的上海乃至整个中国，地铁公司都面临共性的问题，即尚未形成配套的政策来支持地铁上盖开发。”申通资产总经理庄巍说，比如，轨道交通场站上盖开发中，“盖”下为市政基础设施，“盖”上为市场化开发内容，这涉及土地复合使用，在当时并没有相关的土地政策来确定这种用地的属性。同时，项目开发面临建设规范和技术规范的空白。从建筑或地铁单个来看，国内的规范都很完善，但如果放在一起，问题就来了。以消防为例，停车场加了“盖子”后，就变成一块新地，地上地下是完全不同的消防等级。再比如抗震，停车场是大跨度空间，“盖”上做大量的开发，致使整体头重脚轻，加之上海又是软土地基，这对抗震提出了不小的挑战。

现实的难题倒逼制度创新，在有关各方的多次沟通下，配套政策相继推出，保证轨道交通上盖开发这条路能够走下去。2014年，上海出台《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》，鼓励轨道交通建设主体积极参与上盖开发。过去几年，上海市政府针对推进市轨道交通场站及周边土地综合开发利用陆续发布相关实施意见，明确表示应促进公共交通与城市建设协调发展，创新土地集约利用方式，加强组织领导、规划先导和政策支持的落实保障措施等。去年底，上海又推出《关于加快实施本市轨道交通车辆基地及周边土地综合开发利用的意见》，这是在新时期下专门针对轨道交通车辆基地及周边土地综合开发出台的政策文件。《意见》明确了开发主体，鼓励通过市场化方式引进品牌企业共同参与，鼓励对条件成熟的车辆基地综合开发用地在上盖预留结构工程建设前先行出让，为上盖开发提供了更明晰的政策指引。

“目前，我们正在努力配合，在规划方面实现‘两规合一’。”庄巍说。这意味着，在做轨道交通专项规划的同时，把地区的空闲规划，包括停车场上盖开发规划同步做好，这样才能真正做到同步规划、同步建设，实现效益的最大化。

产城融合，改变区域生态

根据《上海市城市总体规划（2017-2035）》，上海将形成城际线、市区线、局域线“三个1000公里”的轨道交通网络，基本实现10万人以上新市镇轨道交通站点全覆盖。“地铁停车场用地规模相当大，一般要几十公顷，小的要十几二十公顷。目前上海有两个建设中的停车场上盖项目，包括元江路停车场以及航头定修段。规划中的有6个，位于宝山、闵行、浦东、普陀及杨浦。如果全部建设完成，上盖开发的量将有指数级增长，大概在300万平方米。”庄巍说，这样一来，最直接的效果是，在土地进入存量发展的当下，可以为城市创造出新的增量，实现土地集约化利用。

从地铁运营来看，上盖开发也可实现对经营的反哺。目前，全国各个城市地铁在主营业务上几乎都处于亏损状态。上海仅有早期建成的线路实现了盈利。随着中心网逐渐向郊区铺开，郊区线路主要承担通勤功能，收益相对较低，收支差额随之加大。以吴中路停车场为例，上盖开发直接节省了停车场全额动迁支出约14亿元，占地铁建设总投资的10%左右。在项目股权转让时获取股权溢价4亿元。通过与品牌开发商的合作运营，销售部分物业消化了项目全部的土地成本、土建成本和财务成本。双方持有的商业物业每年可产生净利润2亿元。

当然，“地铁+物业”的模式无法解决上海地铁运营的资金问题。长期运营资金的平衡还是要依靠票务收入，非票务收入只能作为补充。上盖的意义在于，通过市场化运作手段，使地铁站点周边成为产城融合的绝佳机会，沿线客流提高，地块价值得以提升，以此促进地铁的可持续发展。

在业内人士看来，轨道交通上盖开发在优化城市空间布局、改善区域生态上也发挥着重要作用。以徐泾镇“天空之城”为例，这是上海首个集住宅、商业、办公于一体的上盖综合体，位于青浦区徐泾镇，东至徐盈路，南至诸陆西路，西至徐乐路，北至崧泽大道，用地面积26万平方米，建筑面积约70万平方米。这一区域原本较为冷清，随着项目逐步实施，配套了商业、办公、住宅等业态，由此又吸引了更多主体加入。正如上世纪90年代末的古北，得益于交通开发的发展模式，如今这里已是建成区，并打造出了新城镇的概念。

“停车场有一个优势，有车站，交通便捷，同时把周边土地开发资源向这里集聚，形成了新的产城融合社区。我们不是造房子，而是造社区，优化城市的空间布局。”在庄巍看来，要实现轨道交通和城市生态的深度融合，很重要的一点是在规划阶段就要尽早融合TOD理念，将其作为城市发展战略的重要组成部分，为城市可持续发展找到一条路。

袁铭也提出了对于TOD上盖项目的建议。他指出，一是项目要具备城市性，即业态要符合区域环境、资源禀赋及产业体系等，规划设计阶段必须要有清晰的定位，项目与城市发展有机融合。比如，申昆路上盖项目考虑到区域规划以及航空限高等因素，就没有将住宅业态纳入其中；二是出于项目的复杂性及多权属多业主的前提，注重协同设计，进行一体化标准制定；三是对项目进行特色化打造，提升其品质与竞争力，塑造出符合未来城市发展理念的IP。